Можно сказать, что проблема соуправления постепенно переходит в разряд ключевых задач концепции устойчивого рыболовства и связывается с поиском путей повышения гибкости и оперативности системы принятия управленческих решений на рыбных промыслах.

Она постоянно обсуждается в рамках дискуссий о теории общественной собственности и путях совершенствования основ институциональной экономики.

Анализ литературных источников (Charles, 2001; Kearney, 1984; Kuperan & Abdullah, 1994; NRTEE, 1998; Pinkerton, 1989; Pomeroy & Berkes, 1997) позволяет квалифицировать понятийную суть сoуправления как постоянное взаимодействие правительственных структур и представителей заинтересованных рыбохозяйственных объединений при подготовке и практической реализации управленческих норм и решений по использованию водных биоресурсов. Взаимодействие осуществляется не только через учреждение специальных рабочих советов. В основе концепции соуправления лежит идея о разграничении полномочий и функций управления между правительством и рыбаками, т. е. часть регулирующих и контрольных функций предлагается передать органам государственной власти в регионах и даже муниципалитетам - с одной стороны, и рыбакам - с другой. При этом объединения рыбаков не только участвуют в процессе принятия решений, но также наделяются властными полномочиями самостоятельно определять и проводить в жизнь некоторые из регулирующих мер. Глубина разграничения полномочий обусловливается конкретными условиями добычи ресурсов и может существенно различаться по промысловым бассейнам. Разграничения полномочий закрепляются соответствующими соглашениями о соуправлении, где заинтересованные стороны оговаривают не только "долю" закрепляемых за ними прав и обязанностей по управлению рыболовством, но и ответственность за нарушение договоренностей.

Строго говоря, идея о совместном управлении биоресурсами не только закреплена в законе РФ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (от 20.12.04) в виде бассейновых научно-промысловых и территориальных рыбохозяйственных советов, но и реализуется на практике с середины 1990-х гг. Однако роль этих советов на практике сводится в основном к подготовке предложений о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов, носит достаточно централизованный и формальный характер и не способна защитить интересы малого прибрежного рыболовства, не говоря уже о защите рыбацкого сообщества в целом, т. е. действующая форма совместного управления пользованием биоресурсами федерального статуса далека от атрибутов гражданского общества, о котором столь много говорится в ходе демократических преобразований.

В числе участников соуправления обычно называются:

- центральные, региональные и муниципальные органы исполнительной и законодательной власти;

- рыбаки (при равном представительстве крупного, среднего и малого/прибрежного рыболовства);

- другие представители рыбохозяйственного комплекса (к примеру, береговые перерабатывающие предприятия);

- заинтересованные неправительственные и другие общественные организации (например, защитники окружающей среды).

Совсем не обязательно, чтобы представители всех перечисленных организаций принимали участие в обсуждении проблем регулирования рыболовства. Однако две первые группы рассматриваются как обязательные участники процесса соуправления. Тогда как четвертая группа может полностью исключаться из процесса соуправления и привлекаться только к рассмотрению стратегических проблем использования биоресурсов, поскольку именно стратегические цели и методы достижения этих целей являются зоной общественного интереса.

В целом же в рамках концепции соуправления предлагаются три организационные модели:

(1) рыбак-правительство (a fisher-government model);

(2) ориентированной на промысловые объединения (рыбак-объединение-правительство) [a community-based (fisher-community-government) model];

(3) "противоборствующих" сторон (a "multi-party" model), касающейся множества заинтересованных организаций и лиц, включая участие общественных организаций.

Модель соуправления "рыбак-правительство" строится по отраслевому принципу, что предполагает объединение рыбаков или иных представителей рыбохозяйственного комплекса на основе групповых интересов. В ее рамках могут существовать разные типы соуправления, в частности, по:

- виду промысла (например, сельдевый или тресковый);

- размеру судов (по их длине);

- типу орудий лова (к примеру, тралы);

- переработке рыбы в целом или по видам выпускаемой продукции;

- иным групповым интересам.

По содержательной структуре этой модели уже существует много предложений в европейских и североамериканских странах (Jentoft, et al., 1998).

Классическим примером рассматриваемой формы соуправления может быть использование ее на промысле камбалы и палтуса в Голландии. Известно, что траловый флот этой страны добывает соответственно 45 % и 75 % ОДУ названных видов рыбы в Северном море. Причиной перехода к соуправлению явилось то обстоятельство, что после введения права на торговлю квотами этих видов в 1985 г. быстро стала расти мощность траловых судов, одновременно с увеличением промысловых нагрузок и свидетельств перелова, поскольку "выросло число рыбаков, стремящихся выловить больше, чем позволяла квота" (Langstraat, 1999: 74).

В ответ на переэксплуатацию запасов правительство Голландии усилило контроль за мощностью судов и промысловыми усилиями. Однако эти меры не имели успеха, поскольку командно-управленческая система не смогла повысить доверие и упрочить связи между рыбаками и властью. С 1993 г. на промысле камбалы и палтуса было введено соуправление на основе совместного участия в этом процессе представителей власти и рыбаков. Как отмечают С. Сен и Дж. Нильсон, при этом "функции управления использованием индивидуальных квот были переданы группам рыбаков, владеющих квотами... На эти группы возложена и ответственность за выполнение норм и предписаний правил рыболовства, а также за организацию обмена квотами внутри группы.

Правительство сохраняет ответственность только за управление национальной квотой ..." (Sen & Nielsen, 1996: 412). На объединения рыбаков возложены также и обязательства по планированию промысла и обеспечению правительства необходимой информацией. Поведение внутри объединения регламентируется внутренними правилами.

Рыбаки положительно отзываются о введении системы соуправления, поскольку вместе с этим выросла оперативность и гибкость в принятии управленческих решений и "начиная с момента введения квот в 1976 г., впервые появилась управленческая и политическая стабильность в этом секторе рыболовства" (см.: Dubbink & van Vliet, 1996: 508).

В модели соуправления, ориентированной на промысловые объединения, соуправление организуется скорее по географическому принципу, нежели по групповым интересам, как это предлагается в первой модели. То есть определяющим признаком является географическая привязка, которая сама по себе предполагает объединение рыбаков, например, в рамках промыслового бассейна, муниципалитета, в границах морской экосистемы или прибрежной зоны и т. д.

Состав участников соуправления по модели 2, как и по модели 1, может быть ограничен рыбаками и правительственными структурами, однако при необходимости могут привлекаться и другие заинтересованные стороны, т. е. переработчики, вспомогательные сектора рыбной промышленности, местные органы власти, общественные организации.

Модель соуправления второго типа рассматривается как основная для развивающихся стран. Что касается развитых стран, то в них изучается возможность использования ее в малом коммерческом рыболовстве. При этом обсуждаются варианты применения этой модели без участия центральных органов власти, т. е. речь идет даже не о соуправлении, а о самоуправлении (Sen & Nielsen, 1996).

Эффективность модели 2 обеспечивается за счет коллективного управления прибрежным рыболовством и веры в силу социального давления, которое может положительно влиять на усиление экологической составляющей в решениях рыбаков. В перечне социально-экономических выгод модели называется рост согласия в среде рыбаков, повышение действенности контроля использования биоресурсов и существенное снижение затрат на его осуществление.

Существуют подтверждения, что соуправление по модели 2 преуспело во многих развивающихся странах, где прибрежное население имеет сильную зависимость от рыболовства. Напротив, во многих развитых странах при введении систем регулирования рыболовства на основе индивидуальных квот существовала тенденция исключать прибрежные объединения из принятия решений по рыболовству. Это нанесло непоправимый ущерб не только малому рыболовству, но и укладу жизни прибрежных сообществ.

В качестве примера успешного соуправления рыболовством по географическому признаку обычно называют Японию, где эффективность этой традиции выверялась с начала XVII века (Kalland, 1996). Поэтому одной из особенностей режима рыболовства в Японии и стала максимально возможная передача полномочий по его регулированию и ответственности за сохранение биоресурсов местным ассоциациям кооперативного рыболовства (FCAs - fisheries cooperative associations). Это закреплено японскими законами "Об ассоциации кооперативного рыболовства" (1948) и "О рыболовстве" (1949). Только рыбаки играют реальную роль в соуправлении, а их ассоциации рассматриваются как посредники между центральной властью и префектурами. Следует отметить очень важный момент в практике японского рыболовства: FCAs приняли на себя всю заботу о благосостоянии прибрежных рыбацких общин (Ruddle, 1989).

Модель "противоборствующих" сторон предусматривает участие в соуправлении, кроме рыбаков и других заинтересованных сторон рыбохозяйственного комплекса, также и представителей нерыбных видов деятельности и общественных организаций. Желательность использования третьей модели соуправления объясняется необходимостью планирования комплексного использования природно-ресурсного потенциала прибрежных морей и принятия решений по охране окружающей среды (Pinkerton, 1994). В 1-ой и 2-ой моделях общественные и нерыбные организации не только не привлекаются к решению задач тактического и эксплуатационного уровней добычи биоресурсов, но, как правило, и к решению стратегических задач, имеющих отношение непосредственно к рыболовству. Вместе с тем решение проблем стратегического плана, связанных с комплексным использованием общих ресурсов, предполагает расширение числа организаций, входящих "в долю" соуправления. Такой подход к соуправлению требует бoльшего внимания к процедурным вопросам в силу широкого диапазона ситуаций, возникающих при комплексном использовании природно-ресурсного потенциала прибрежных морей, включая и придание правового статуса особо охраняемым зонам.

Формы соуправления по третьей модели также нашли применение на практике, в частности, на некоторых островах Карибского моря. Там такая форма стала способом борьбы с ростом случаев серьезных конфликтов при комплексном использовании биоресурсов туризмом, связанным с подводной охотой на рифах, владельцами яхт, рекреационным и коммерческим рыболовством и т. д. К примеру, властями острова Санта-Лючия в 1996 г. был создан Технический консультативный совет по управлению использованием прибрежных и морских ресурсов (Soufriere Marine…, 1996). Председательствует в совете Департамент по рыболовству, координирующий работу пяти заинтересованных сторон, представляющих разные виды деятельности и интересы.