Ранее уже отмечалось, что одной из причин истощения запасов ценных промысловых рыб в морях Мирового океана является прилов и выбросы маломерной и малоценной рыбы. Особенно преуспевают в этом страны ЕС, в связи с чем в 1999 г. Европарламент поручил португальским экспертам проанализировать причины этого явления и разработать меры по борьбе с выбросами. Эксперты подтвердили, что именно жесткая рыночная конкуренция и погоня за сверхприбылями вынуждает рыбаков заниматься "высокой сортировкой" и избавляться от рыбы низкой рыночной стоимости, реализация которой не оправдывает затрат на добычу. Среди других причин они называют существенные пробелы рыбного законодательства и несовершенство действующих правил рыболовства (Stady …, 1999).

Португальские ученые считают, что для снижения объемов выбросов нецелевых объектов промысла в ряде случаев требуется уменьшение рыночных мотиваций при добыче водных биоресурсов и более жесткое вмешательство государства в рыбохозяйственную деятельность.

Они полагают, что должны быть созданы серьезные экономические побуждения для хранения и переработки рыбы, имеющей низкую норму рентабельности или невысокий спрос на рынке, для чего предлагают изменить целевую направленность субсидий в рыбохозяйственном комплексе. Пока же среди развитых стран только правительство Норвегии предприняло практические меры для сокращения прилова и выбросов, но ради этого оно пошло на применение явно нерыночных мер. Португальские эксперты привлекают внимание Европарламента к необходимости более внимательного изучения опыта регулирования рыболовства в Норвегии, который разительно отличается от практики англоязычных стран. Автор полагает, что и российским властям нелишне прислушаться к советам португальцев, поскольку Норвегия относится к тем немногочисленным странам, которым удалось обеспечить оптимальный диалог власти и рыбаков. И достигнуто это благодаря тому, что при переходе к новому правовому режиму промысла в 200-мильных экономзонах норвежцы не стали быстро ломать культуру и традиции рыболовства и жить по чужой подсказке.

Власти Норвегии сохранили не только высокую роль государства в управлении рыболовством, но и другие функции управления: заботу об уровне доходности рыболовства, поддержку его развития субсидиями (начиная с 1960 г.), контроль над оборотом рыбы и рыбопродуктов, контроль уровня минимальных закупочных цен на рыбу-сырец и рыбопродукты. Такое внимание к рыболовству объяснимо: рыбный сектор играл и продолжает играть важную роль в хозяйственном комплексе страны и от его благополучия зависит стабильность экономики в целом.

Режим открытого доступа к ресурсам господствовал в Норвегии практически до конца 1980-х. Ограничение уловов квотами распространялось только на наиболее производительный траловый промысел. С 1987 г. уровень добычи биоресурсов был лимитирован общей национальной квотой, объем которой определяется международными соглашениями. Проблема регулирования промысла с помощью квот возникла в самом конце 1980-х, когда обозначился перелов основных объектов промысла и разразился тресковый кризис.

К началу 1990-х меры жесткого государственного регулирования рыболовства и значительные суммы, направленные на его субсидирование, стали волновать общество, и норвежским правительством был принят курс на некоторое снижение уровня присутствия государства в рыбной промышленности.

Вместе с тем, выстраивая новую политику рыболовства с ограниченным доступом к рыбным ресурсам и принимая меры к тому, чтобы рост доходов в большей мере обеспечивался рыночной конкуренцией, государство сохранило за собой достаточно прав для вмешательства в рыбохозяйственную деятельность. Власти Норвегии исходили из того, что если побудительным мотивом к деятельности станет только рыночная конкуренция и максимизация частной прибыли, то любое изменение промысловых запасов может вызывать значительное социальное напряжение по всей рыбохозяйственной цепочке. С учетом этого усилия государства в регулировании промысла биоресурсов были направлены на максимальное сглаживание возможностей возникновения конфликтов среди рыбаков в борьбе за ресурсы, для чего рыночные механизмы в рыболовстве были введены в жесткие институциональные рамки.

Принимая новые правила регулирования рыболовства, государство сохранило за собой не только контроль за процедурой распределения квот и контроль над ценами, но и контроль внешней торговли и потоков финансовых ресурсов в отрасли. При распределении прибыли от экспорта рыбы, на который сегодня приходится 9/10 от общего улова, преобладают общенациональные интересы. Весь выловленный улов подлежит регистрации на берегу.

Контроль вылова и реализации морепродуктов в Норвегии поручен сбытовым кооперативам. Через них должен быть оформлен любой выход рыбацких судов в море. Через кооперативы осуществляются и финансовые расчеты по продаже выловленной рыбы, что дает возможность финансового контроля продаж и взаиморасчетов между продавцами и покупателями. При этом промысловые суда обязаны выполять аналогичные требования по промысловой отчетности и вылову даже за пределами норвежской ИЭЗ (Факторы развития, 2006). Подобная практика позволяет Норвегии накапливать финансовые резервы для повышения устойчивости национального рыболовства и рыбной промышленности в целом.

Ключевым моментом введения норвежской системы управления рыбными квотами было стремление к справедливому использованию природных благ при тенденции их быстрого сокращения. Ограничение свободы рыболовства было компенсировано сохранением за профессиональными рыбаками преимущественного права на участие в промысле и получении квот. На протяжении 1990-х гг. преобладало долгосрочное закрепление квот в целях сохранения единой системы управления добычей тресковых, являющихся основными объектами промысла.

По норвежской схеме, общая национальная квота, установленная международными соглашениями, вначале распределяется по группам промысловых судов в зависимости от их длины, а затем групповая квота пропорционально делится между судовладельцами (Holm & Ranes, 1996). Общенациональную квоту распределяет Норвежский совет по рыболовству, созданный при Министерстве рыболовства, в состав которого входят представители всех групп, объединенных по типу судов.

Здесь ежегодно не только происходят острые дебаты, но и устраняются потенциально возможные конфликты на промысле. Процедура распределения групповых квот среди судовладельцев обычно не вызывает нареканий, поскольку ее мотивы понятны всем заинтересованным сторонам.

Преобразования системы управления рыбной промышленностью в Норвегии не носили одномоментного характера. На первой фазе была устранена жесткая система товарооборота в отрасли и изменен порядок взаимоотношений между продавцом и покупателем рыбного сырья. К 1994 г. исчез и государственный контроль цен на рыбопродукты. Однако первичный рынок сырья не претерпел существенных изменений, поскольку государство сохранило за собой право на регулирование экспорта, считая это главным условием устойчивого рыболовства. К тому же за государством осталось и право на установление уровня минимальных закупочных цен на рыбу-сырец, которые к середине 1990-х, как и вся система рыбного товарооборота, стали напрямую зависеть от цен на международном рынке (Holm, 1995a).

Нужно сказать, что в практике установления минимальных закупочных цен на рыбу-сырец Норвегия не одинока. Страны - члены ЕС также регулируют внутренние цены на рыбу через программы: поддержки минимальных цен; устранения избыточных поставок на рынок; оплаты затрат, связанных с хранением рыбы (Milazzo, 1997).

По норвежскому законодательству государство регулирует среднюю норму прибыли по отрасли (и за счет этого изымает промысловую ренту), применяет ощутимые экономические санкции против роста числа посредников в цепи сбыта рыбы и рыбопродукции, контролирует (а при необходимости и диктует) экспортные цены.

При подобной системе судовладельцы ограничены в возможностях бесконтрольного наращивания доходов. Однако они мирятся с таким положением, поскольку в их глазах - это единственный путь к сохранению рыбных запасов и устойчивому рыболовству. Ведь рост прибыли, если оставить в стороне дополнительный эффект от модернизации флота и орудий лова, может быть обеспечен только за счет роста вылова каждым судном (что достаточно проблематично при наличии общего лимита) или за счет снижения числа судов на промысле (что увеличивает квоту вылова на судно).

Тот факт, что государство не упустило финансовые рычаги в управлении рыболовством, позволяет ему проводить в жизнь планомерную политику уменьшения мощностей промыслового флота посредством выплаты денежных пособий судовладельцам за вывод судов с промысла. Выплаты производятся из Государственного фонда развития экономической деятельности регионов и носят единовременный характер.

Судовладелец, получивший пособие, вместе с ним лишается и права на дальнейшее участие в промысле (Иванов, 2001).

Норвегия - единственная из развитых стран, где система борьбы с приловом и выбросами стала неотъемлемой частью национальной политики регулирования рыболовства. Эта система успешно применяется в малом пелагическом рыболовстве для преодоления проблемы "высокой сортировки" и "сохранения высоких рыночных цен". Норвежские власти разрешили приемку-сдачу на берегу прилова целевых (ценных) объектов промысла, имеющих размер, ниже установленного правилами рыболовства, если этот прилов обусловлен объективными причинами.

Для борьбы с выбросами нецелевых (малоценных) рыб были введены специальные экономические стимулы. Как считают упоминавшиеся выше португальские аналитики (Stady…, 1999), успешной борьбе с выбросами способствует то обстоятельство, что в Норвегии сложилась своеобразная культура взаимоотношений между правительством и рыбаками, основанная на доверии рыбаков к власти и уверенности в том, что власть действует им во благо.

Благодаря этому доверию удалось внедрить систему взаимоувязанных технических, экономических, запретительных и контрольно-учетных мер, которые легко осуществимы и понятны рыбакам.

Технические меры при условии сохранения традиционных правил рыболовства (ограничения по типу орудий лова, размеру ячеи и т. д.) включают в себя предписания по использованию при тралении сортировочных решеток, акустических приборов для отпугивания рыбы и иные приемы, направленные на повышение селективности промысла.

Эти предписания подкрепляются субсидиями и правом приоритетного доступа в зоны, где действуют те или иные нормы ограничения промысла.

Экономические меры направлены прежде всего на создание соответствующей береговой инфраструктуры для приемки и переработки прилова и нецелевых объектов промысла. В Норвегии хорошо понимают, что политика борьбы с выбросами не даст ожидаемого эффекта без рынка для маломерной и малоценной рыбы. Для создания такого рынка предусмотрена система компенсации рыбакам затрат, связанных с операциями по хранению и доставке малоценной рыбы на пункты приема.

Одновременно с этим действуют экономические стимулы, нацеленные на максимально возможное использование прилова для выработки пищевых рыбопродуктов. Остальная маломерная рыба направляется на изготовление кормовой муки. К сбыту рыбы низкой рыночной стоимости подключены специализированные коммерческие организации.

Запретительные меры включают полное или частичное закрытие промысла на участках, где уровень прилова молоди или маломерной рыбы большинством судов превышает установленную норму (как правило, 15 %). Размеры закрытых участков u1074 варьируют от сотен квадратных километров (например, при промысле креветки) до 1-2 км 2 - в небольших фиордах.

С инициативой о закрытии промысла выступают сами рыбаки, предоставляя береговым службам информацию о росте и причинах приловов нецелевых объектов. Следует отметить, что эти новации нашли поддержку у большей части рыбаков, поэтому информирование береговых служб рыбоохраны о чрезмерных приловах - это не какая-то исключительная реакция одиночек, а поведение большинства участников промысла.

При наличии на промысле современной системы связи норвежские береговые службы способны произвести закрытие района промысла эффективно и быстро - в течение 24 часов.

После введения запрета на промысел рыбаки должны оперативно удалиться от закрытой зоны, по крайней мере на 5 миль, и находиться там до сигнала о возобновлении промысла. И если при открытии зоны ситуация с приловом не меняется, процедура закрытия повторяется.

Однако в ряде случаев для некоторых судов сохраняется режим льготного доступа в закрытые районы промысла. Льгота предоставляется судам, которые применяют специальные технические средства для сокращения прилова. Другой довод для получения льготы - идеальное состояние с ведением промысловой отчетности и гарантии сохранения прилова для последующей сдачи на берегу.

Контрольно-учетные меры обеспечивают успех политики борьбы выбросами, поскольку менеджеры, принимающие решения, обладают наиболее полной информацией о видовой и размерной структуре уловов по каждому судну и участку промысла. Естественно, наивно полагаться только на дисциплинированность рыбаков. Эта дисциплинированность поддерживается присутствием на борту некоторых судов наблюдателей, выборочными проверками патрульных служб, сверкой структуры уловов с контрольными уловами научных организаций и жесткими предписаниями для капитанов сообщать обо всех случаях прилова и выбросов.

Дисциплинирует промысел и применение своеобразных штрафов и наказаний для судов, нарушающих общие предписания. Требование обязательной регистрации всей выловленной рыбы на берегу позволяет контролировать структуру улова по видовому составу и размеру. Поэтому, если рыбаки предъявляют улов, состоящий только из рыбы большого размера, он пересчитывается на текущую усредненную размерную структуру уловов в данной зоне промысла и квота автоматически уменьшается на объем маломерной рыбы, который, считается, рыбаки выбросили как нежелательный прилов. Такая корректировка квоты устраняет желание сбрасывать рыбу низкой рыночной стоимости.

Португальские аналитики полагают, что Норвегии повезло в том плане, что в местах традиционного промысла норвежских рыбаков нет столь высокой концентрации судов из других стран, какая, к примеру, существует в Северном море. Они пришли к заключению, что для эффективного проведения политики борьбы с выбросами в странах ЕС (включая использование таких мер, как временное закрытие зон промысла) должно существовать два главных предварительных условия: наличие оперативной системы информационного оповещения о приловах и выбросах и возможность децентрализованного принятия решений о закрытии районов промысла на национальном или региональном уровнях. Речь идет о делегировании этих полномочий местным комиссиям, включающим представителей всех заинтересованных организаций.

Следует отметить, что успеху рыбохозяйственных преобразований в Норвегии во многом способствует отработанная за многие годы практика ведения ежегодных переговоров по согласованию уровня минимальных цен на закупку рыбы-сырца между заинтересованными сторонами (рыбаки-рыбопереработчики-торговля). Принципиальные положения этого механизма были определены законом о рыбном сырце, принятом в 1931 г., и его последующими редакциями. Сегодня минимальная цена на рыбу-сырец устанавливается, исходя из спроса и предложения не только на внутреннем, но и на внешнем рынках, изучением которых занимается Совет по экспорту при Министерстве рыболовства, а также с учетом прогноза добычи рыбы и объемов рыборазведения.

Установленные цены фиксируются протоколом переговоров с указанием срока действия цен. Государство выступает гарантом этой системы. По инициативе одной из сторон может быть созвана внеочередная встреча по поводу пересмотра или продления действия цен с участием всех заинтересованных сторон.

Аналогичные системы жесткого государственного управления рыболовством до конца 1980-х действовали в Финляндии и Швеции (Хилден, Миквитц, 1991). Финских политиков и исследователей в начале 1990-х волновали негативные последствия отказа от этих систем в связи с вступлением Финляндии в ЕС. Как показало время, худшие опасения оправдались: финские рыбаки сегодня познали, что такое безработица. В особенно тяжелом положении оказалось население архипелагов и прибрежные общины, для которых рыболовство являлось и является одним из основных видов деятельности. На финский рынок хлынула более дешевая рыба и рыбопродукты из других стран, ограничив возможности реализации улова собственными рыбаками.

Очевидно, норвежцы потому и не торопятся с вступлением в ЕС, так как одним из условий вступления станет отказ от действующей системы регулирования рыболовства. Норвежские политики пристально следят за процессами в странах ЕС и пока не видят особых выгод от вступления. Вместе с тем они опасаются остаться в изоляции (Holm, 1995b). Очень хотелось бы надеяться, что аналогичную заботу о своих рыбаках проявят российские политики, всеми силами стремящиеся вступить в ВТО.

Ниже (табл. 5) приводится сравнение норвежской и российской систем государственного регулирования рыболовства. Приведенные данные ные позволяют сделать вывод о том, что в Норвегии первичный рынок сырья, включая экспорт продукции, находится под контролем государства, что позволило норвежцам существенно снизить уровень противоправных сделок в рыболовстве. В российской системе рыболовства, не в пример норвежской, государство устранилось от заботы за судьбу как рыбаков, так и рыбных запасов. Поэтому на рыбных промыслах возобладал дух пиратства, о чем в последнее время так много говорится и в структурах власти, и в СМИ. К сожалению, опыт Норвегии по искоренению злостных правонарушений в рыболовстве, которые в нашей стране приобрели форму вакханалии, оказался невостребованным российскими властями и за жаркими дебатами в правительстве и в Госдуме реальные дела не следуют.