Все большее число специалистов склоняется к тому, что в систему распределения квот должны быть внесены существенные коррективы, поскольку она лишена справедливости, уводит большие денежные потоки при пользовании общенациональными ресурсами из под контроля рыбаков и общественности.

Весьма показательными для ответа на вопрос "быть" или "не быть" системе распределения квот биоресурсов через свободную рыночную торговлю являются острые дебаты на этот счет в Конгрессе США. Поводом для них стало то, что налогоплательщики США, согласившись на применение субсидий и льгот в рыболовстве, закрепленных законом США о рыболовстве (1976), были шокированы появившимися в прессе сообщениями о катастрофическом состоянии запасов основных промысловых рыб у побережий США и ростом случаев выброса в море прилова. Они стали требовать от политиков ответа на вопрос, почему вместе с приватизацией общих ресурсов общество утратило возможность стабильного получения морепродуктов в длительной перспективе. Налогоплательщиков не устраивало то, что они должны оплачивать дополнительные расходы на компенсацию ущерба рыбным запасам, тогда как для владельцев крупных квот вместе с правом их куплипродажи открылась ничем не регламентированная возможность получения сверхприбылей. Они захотели узнать истинную цену восстановления биоресурсов в случае, если действующая система управления рыболовством потерпит крах. Все большее число голосов стало раздаваться в пользу гласного обсуждения принципов управления рыболовством, поскольку общество не устраивало, что корректировка рамочного закона о рыболовстве проводится кулуарно горсткой сенаторов из прибрежных штатов, а постоянным местом водных биоресурсов оказался "портфель предложений о бизнесе" (Iudicello, et al., 1999: 162).

Разрастающийся конфликт между интересами общества и интересами владельцев рыбных квот в начале 1990-х дал старт длительному процессу пересмотра действующего в США закона о рыболовстве. Были подготовлены многочисленные законопроекты, которые содержали нормы, направленные на повышение роли государственного вмешательства, введение независимого контроля рыболовства и системы рыбных сборов для оплаты расходов, связанных с восстановлением рыбных запасов и управлением рыболовством. Однако только в октябре 1995 г., т. е. впервые за два десятилетия после принятия ныне действующего закона о рыболовстве, Конгресс США в палате представителей решил обсудить национальную политику управления рыболовством. Дебаты, в центре которых оказались рыночные механизмы использования индивидуальных рыбных квот, продолжались попеременно в двух палатах Конгресса около года. Противоборствующими сторонами были Советы по управлению рыболовством, с подачи которых и начали действовать программы индивидуальных квот, и нижняя палата Конгресса. Авторы монографии, посвященной анализу экономических и правовых причин перелова рыбных запасов, С. Юдичелло, М. Вебер и Р. Вилэнд отмечают, что страсти оппонентов на этих дебатах "были не просто нагреты - они выкипали" (там же: xiii).

Способы смягчения неприязни общества к негативным результатам "приватизации публичных ресурсов" частично нашли отражение в законопроекте, предложенном нижней палатой Конгресса. Он включал:

- прямое запрещение на передачу и продажу рыбных квот. Их статус приравнивался к обычному разрешению (лицензии) на занятие промыслом без каких бы то ни было прав собственности;

- обязательную экспертизу всех планов и программ по управлению рыболовством, содержащих ограничения доступа к биоресурсам;

- нормы, согласно которым любые решения по индивидуальным рыбным квотам должны приниматься на основе результатов анализа эффективности действующих в рыболовстве систем управления и принуждения, использования затрат на эти цели, а также с учетом социально-экономической оценки жизнедеятельности прибрежных рыболовных общин;

- нормы, позволяющие отменять действующие программы индивидуальных квот по заключениям эколого-экономической экспертизы в любое время и без компенсации;

- введение платы за водные биоресурсы при жестком контроле эффективности деятельности аукционов по распределению индивидуальных квот и договоров аренды;

- предложения о полном запрете на владение квотами для иностранных судов и сокращении общей мощности промысловых судов.

Советы по управлению рыболовством, естественно, не устраивали подобные законодательные инициативы и прежде всего нормы о необходимости согласования соответствующими ведомствами и нижней палатой планов, включающих программы квот. Советы стремились всеми силами сохранить протекционистские меры в рыболовстве, поскольку истощение рыбных запасов снизило эффективность рыболовства и обострило экономические проблемы в рыбохозяйственном комплексе (особенно в Сиэтле).

Единственно, с чем были согласны оппонирующие стороны, так это то, что следует положить конец состоянию, когда "слишком много судов гоняются за слишком малой рыбой" (там же: 63). Согласились они также с необходимостью внесения в закон нормы о том, что рыбные квоты и любые системы ограничения промысла не создают права частной собственности.

И все же, несмотря на затраченное время, дебаты в Конгрессе США не дали приемлемого ответа на главные вопросы: в каком режиме использовать рыбные квоты в качестве рычага управления рыболовством, взимать ли плату за биоресурсы и сохранить ли за держателями квот право купли-продажи. Стало очевидным, что проблемы кризиса в рыболовстве нельзя решить в узковедомственном кругу, поскольку на многие из вопросов нет однозначного или приемлемого ответа в силу их слабой изученности. Поэтому в августе 1996 г. Конгресс США ввел четырехлетний мораторий на использование в рыболовстве новых программ индивидуальных квот и решил вернуться к внесению коррективов в закон о рыболовстве после обстоятельного изучения множества злободневных вопросов. Чтобы избежать ведомственных подходов, Конгресс поручил Национальной Академии наук исследовать проблемы, часть из которых названа ниже:

- эффективность действующей политики рыболовства с экономической и природоохранной точек зрения; ? негативные социально-экономические последствия введения режима ограничения промысла и действия системы индивидуальных рыбных квот, включая их аренду и куплю-продажу;

- ограничение программ индивидуальных рыбных квот по продолжительности действия;

- порядок выделения иностранным судам рыбных квот и влияние предоставления их зарубежным рыбакам на экономику США;

- сохранение биоразнообразия;

- эффективность действующей в рыболовстве системы контроля и принуждения;

- пороговые критерии адаптации рыболовства к государственной системе управления индивидуальными рыбными квотами;

- правовые гарантии экипажей от произвола судовладельцев;

- потенциальные социальные и экономические затраты и выгоды для общества от деятельности рыбных аукционов и введения платы за ресурсы;

- экономический эффект и выгоды от управления рыболовством с использованием индивидуальных рыбных квот;

- другие проблемы, связанные с ведением устойчивого рыбного промысла, исследование которых Национальная Академия наук посчитает целесообразным.

Академии наук США к тому же было предоставлено право на запрос и получение всей информации, необходимой для анализа перечисленных выше проблем.

Координацию научных работ по изучению проблем регулирования рыболовства возглавил Отдел океанических исследований Национального научного Совета. При Совете была сформирована Комиссия из пятнадцати экспертов - представителей развитых стран, где практиковалась торговля квотами. В состав ее вошли не только известные ученые в области экономики, юриспруденции, биологии, социологии, антропологии, но также бизнесмены и управленцы. Комиссия провела встречи с бизнесменами и общественностью в Анкере, Сиэтле, Новом Орлеане, Бостоне, Вашингтоне и округе Колумбия, чтобы выяснить их отношение к проблеме. Во встречах приняли участие более 200 специалистов, подготовивших свыше 300 письменных предложений, комментариев и документов.

В 1999 г. появились первые выводы. Комиссия безоговорочно поддержала необходимость ограничения доступа к водным биоресурсам.

Она пришла к заключению, что действующий механизм управления рыболовством с использованием индивидуальных рыбных квот имеет право на жизнь, и мораторий на использование экономических механизмов в управлении рыболовством должен быть снят. Однако, по мнению Комиссии, действующая система применения рыбных квот содержит существенные изъяны, поскольку не может предусмотреть все случаи, возникающие в практике ведения рыбных промыслов, и особенности национальных рыболовств. Системы регулирования рыболовства с помощью квот требуют серьезного совершенствования, должны формироваться и использоваться исходя из конкретных условий рыболовства. Они должны обеспечивать равнодоступность к биоресурсам, гарантировать приоритетное право рыбаков и рыболовных общин, традиционно занимающихся рыбным промыслом, на беспрепятственное пользование ресурсами. Одновременно должны быть повышены возможности контроля за концентрацией судов на промысле и применением орудий и способов лова.

Комиссия предложила различные варианты управления рыболовством на ближайшие годы и в более отдаленной перспективе, но не смогла найти решение всех проблем регулирования американского рыболовства с позиций обеспечения приемлемого баланса интересов общества и рыбаков с сохранностью водных биоресурсов (National…, 1999).

Оказалось, что очень сложно повернуть процесс вспять и приступить к изъятию промысловой ренты у тех, кто уже привык получать дармовые доходы. До сих пор инициаторы политики индивидуальных рыбных квот остаются неуверенными относительно механизма использования их в регулировании рыболовства. Поэтому научные исследования, активизированные решением Конгресса США десять лет назад, не только продолжаются, но и набирают силу, находя широкое отражение в СМИ.

Очевидно, что российским политикам имеет смысл последовать примеру Конгресса США и прежде, чем переходить к вторичному рынку квот, разобраться в том, а нужен ли он вообще в системе регулирования рыболовства в России. Нельзя, чтобы на смену одним некомпетентным решениям пришли другие, еще более запутывающие систему управления рыболовством. Тем более, что кризис рыболовства в США преодолим благодаря финансовой поддержке государства, в то время как российским рыбакам приходится надеяться только на себя, а потому система управления пользованием биоресурсами должна устраивать прежде всего их.

Некоторые исследователи высказывают мнение, что, несмотря на ярко выраженный отрицательный опыт аукционов квот, отказываться от них навсегда опрометчиво. Однако проводиться они должны иными методами и по иным правилам, нежели до настоящего времени (Войтоловский и др., 2003). Сегодня мир уже перестраивается с торговли "рыбой в воде" на торговлю в реальном режиме времени, что делается с помощью спутниковой связи. Благодаря такой связи, судно, выбрав на борт достаточное количество рыбы, тут же делает заявку на электронную биржу. В качестве примера обычно называется токийская биржа в Цукидзе, представляющая собой оптовую электронную площадку, через которую проходят сделки по купле-продаже морепродуктов по заявкам с судов, находящихся в море (Гаврилов, Романов, 2001). На основе этих заявок, на бирже формируется и выставляется на продажу лот, со счета покупателя снимаются деньги, а рыбаки везут груз в порт назначения, указанный покупателем. Цена равновесия на бирже возникает вследствие того, что услугами биржи пользуется много продавцов и много покупателей. Эта система позволяет поставить под контроль движение финансовых потоков, оптимизировать сбор налогов или платежей за ресурсы и наладить контроль вывоза капитала из страны. Биржа являет собой эффективный способ борьбы с браконьерством, монопольными проявлениями со стороны крупных судовладельцев и спекулянтов, а также механизм реального ценообразования.

Для исключения конфликтов от излишней конкуренции на межрегиональном уровне, целесообразно решить вопрос об организации своеобразных рыбопромышленных пулов: к примеру, в дальневосточный пул могут войти рынки Приморья, Сахалина, Камчатки, Хабаровска и Магадана.

Многие из рыбаков предлагают перейти к системе наделения их промышленными квотами в сочетании с налоговой реформой, при которой все налоги заменяются платежами за ресурсы, которые взимаются после продажи уловов через аукционы. Промышленными квотами российские рыбаки должны наделяться первоначально бесплатно, но на конкурсной основе, гласно и по прозрачной схеме. Преференции должны иметь не те, у кого больше мощностей для промысла, а те, кто оплачивает налоги, сборы и содействует развитию экономики региона.

Специальные бесплатные квоты должны устанавливаться для небольших муниципальных образований, единственным видом деятельности в которых является прибрежное рыболовство. Особые условия должны быть определены для прибрежного рыболовства и маломерного флота.

Выделение бесплатных промысловых квот другим категориям судов должно в большинстве случаев связываться с обязанностью рыбаков частично инвестировать полученную прибыль в развитие береговых рыбохозяйственных объектов, прежде всего перерабатывающих предприятий. При бесплатном наделении квотами российских рыбаков имеет смысл сохранить аукционы квот биоресурсов для иностранных судов. При этом на аукционы следует выставлять только квоты, оставшиеся после наделения российских рыбаков.

В случае сохранения платного предоставления квот на аукционах, предлагается обратить внимание на вопросы ценообразования с тем, чтобы определить "цену отсечения", после которой покупка лотов просто не имеет экономического смысла. При этом тщательно следить за теми, кто купил лоты по наиболее высокой цене, поскольку завышение цен, как показал опыт, делается исключительно с расчетом на контрабандный вылов. Должна быть расширена система государственных заказов на поставки рыботоваров (в том числе мороженых судовых полуфабрикатов).

Эти заказы привлекут бизнес и его капитал, особенно в случае гарантированных выделений квот в соответствующих объемах.

Наряду с формированием региональных оптовых рынков продажи рыбного сырья перестройка отрасли должна быть связана с: налаживанием маркетинговой инфраструктуры, отработкой процесса кредитования под залог продукции (фьючерсные продажи); повышением доли добавленной стоимости непосредственно в порту (себестоимости продукции в порту) в конечной цене рыбопродукции и отсечением посредников в цепи реализации сырья и продукции (как это делается, например, в Норвегии).