Система управления рыболовством чрезвычайно сложна, поэтому требует от лиц, принимающих решения, высокой образованности и управленческой культуры. В данном случае, можно сказать, что кадры решают все. Своему удручающему состоянию российское рыболовство не в последнюю очередь обязано ошибкам государства в кадровой политике, которое умудрилось за период реформ сменить пять первых лиц в штабе управления отраслью вместе с их командами. При этом ведущие места в руководстве постепенно заняли люди, имеющие представление о рыбном хозяйстве на уровне "информированного обывателя" (Кокорев, 2005: 28).

Вместе с тем срочная потребность в реструктурировании управления морским рыболовством на принципах устойчивого развития требует кардинального изменения принципов управления системой рыболовства в целом и в разрезе входящих в ее состав подсистем (см. рис. 3).

Как уже отмечалось ранее, устойчивость системы рыболовства предполагает, что наряду с повышением устойчивости морских экосистем к внешним воздействиям должны быть сформированы и реализованы на практике принципы устойчивости применительно к социально-экономическим и управленческим подсистемам.

На обеспечение устойчивости естественной базы рыбных промыслов уже направлены предосторожный и экосистемный подходы, смысл которых состоит в переходе к принципам регулирования изъятия биоресурсов на уровне, сохраняющем способности морских экосистем к поглощению антропогенных и природных воздействий без разрушения, самоликвидации или обретения нежелательного состояния. Нечто аналогичное следует создать и в отношении социально-экономической подсистемы рыболовства. Речь идет о сохранении жизнеспособности промыслов при нестабильности сырьевой базы, т. е. о механизме нивелирования неблагоприятных внешних воздействий. Этот механизм должен предусматривать возможность обеспечения приемлемых доходов по технологической цепочке у всего рыбохозяйственного комплекса в течение длительного периода времени.

Правительство очень гордится тем, что в условиях благоприятных мировых цен на нефть создало Стабилизационный фонд, который в начале 2006 г. достиг 1,5 трлн. рублей. Это, конечно, хорошо. Но у фонда есть и оборотная сторона - в него иммобилизованы огромные финансовые ресурсы, которые позарез нужны стране для инвестиций в восстановление экономики. Так почему бы за счет этого фонда не возродить промысел у чужих берегов и в открытых зонах Мирового океана? Но, увы, власть пока не желает (или не умеет?) вести активную инвестиционную политику. Вместе с тем есть и другой путь к стабилизации рыбного хозяйства - это создание отраслевого резервного фонда за счет сборов от платы за биоресурсы. Ведь, как было показано выше, серьезно обескровленная за годы аукционных торгов отрасль, направив в 1999-2004 гг. в бюджет только от платы за ресурсы (т. е. не считая налогов) 57,6 млрд. руб., получила обратно за тот же период 22,8 млрд. руб. (Киселев, 2005). Необходимость наличия такого фонда в производстве с высокой степенью риска диктуется не только задачами модернизации флота, но и в целях нивелирования форс-мажорных обстоятельств (пролов, влияние природных и антропогенных факторов и т. д.).

Использование платежей за биоресурсы на нужды восстановления отрасли позволило бы стимулировать экспедиционный промысел, восстановить и прибрежное рыболовство, и береговую рыбообработку. Известно, что организация одного рабочего места на промысле автоматически позволяет создать 7-8 рабочих мест в рыбохозяйственной инфраструктуре и иных сферах приморской экономики. Суммарный социально-экономический эффект от возвращения рыбного сырья на российский берег и восстановления разорванной в годы реформ ранее единой технологической цепочки настолько велик, что рыболовству как ее первому звену по логике вещей необходимо оказывать всемерную государственную поддержку даже в том случае, если оно низкорентабельно или нерентабельно. Добавленная от переработки сырья стоимость позволит получать дополнительные налоги в других звеньях технологической цепочки. Именно в содействии реализации на практике описанного способа придания устойчивости отрасли и состоит роль государства.

Что касается управленческой подсистемы рыболовства, то и она должна перестроиться с учетом требований устойчивого развития. Для этого среди множества фундаментальных вопросов об устойчивости в начале пути следует найти четкий ответ на следующие:

- Что такое устойчивое рыболовство, как оно должно оцениваться и управляться при неустойчивости морских экосистем?

- Какие воздействия (внешне- и внутриэкономические, социальные, технологические и т. д.) более всего возмущают устойчивость системы рыболовства, и как нивелировать их негативные последствия?

- Какие политические решения необходимы для перехода к устойчивому рыболовству в условиях крайнего истощения запасов основных объектов промысла в прибрежных морях России и системного кризиса отрасли?

- Какие научные изыскания следует провести для лучшего понимания управленцами сути и задач устойчивого рыболовства, а также по методам принятия экологически и социально выверенных решений?

Западные исследователи связывают пути преодоления кризиса в мировом рыболовстве прежде всего с разумным, здравым, требующим бoльших затрат энергии и знаний управлением (robust management) использования водных биоресурсов (Charles, 2001). К этому же призывал и бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан, утверждая, что в большей своей части проблемы перехода к устойчивому развитию являются проблемами управления, поскольку главное отличие предшествующего развития от будущего социоэкологоразвития заключается в том, что переходом к устойчивому развитию надо разумно и опережающе управлять. Причем именно управлять, а не регулировать, ибо речь идет о существенном изменении модели цивилизации. И только при достижении основных целей устойчивого развития управление может смениться регулированием, т. к. для обеспечения устойчивости придется поддерживать многие параметры на постоянном уровне (Аннан, 2000: 250).

Движение к здравому управлению должно начаться с повышения его качества и культуры, с пересмотра прежней концепции управления, включая структуру управленческих органов и инструментарий принятия решений. Основная цель перехода к здравому управлению сводится к преодолению иллюзий уверенности прежней системы управления и распространенной практики игнорирования управленцами большой неопределенности последствий принятых решений. При выстраивании системы управления на принципах разумности следует исходить из того, что фактическая способность управлять промысловой деятельностью крайне несовершенна, поскольку нет достоверных данных по результатам промысла, к тому же основные компоненты экосистем, необходимые для качественных оценок ОДУ, практически не поддаются наблюдению.

Поэтому разумное управление означает сосредоточение на совершенствовании тех мер и приемов управления, которые более всего оптимизируют устойчивость слабоконтролируемых подсистем рыболовства. Само же совершенствование означает использование гибких, адаптивных подходов в планировании рыболовства для приспособления его к неожиданным изменениям в морских экосистемах. Это касается рыболовства как в целом, так и на уровне частных бизнес-планов.

Аналогичные принципы должны найти отражение и в институциональных нормах, что позволит повысить отзывчивость обратных связей между социально-экономическими и естественными подсистемами и создать механизм для защиты рыбаков в условиях большой неопределенности и повышенного риска.

В целом же разумность управления с позиций обеспечения требований устойчивого развития связывается с обязательным наличием в системе регулирования отрасли следующих атрибутов:

- портфеля адаптивных инструментов управления;

- институтов саморегулирования;

- системы текущего и долгосрочного планирования;

- системы обеспечения социальных потребностей и диверсификации средств к существованию;

- использования в системе принятия управленческих решений всех источников знаний, включая традиционные знания рыбаков.

Портфель адаптивных инструментов управления промыслом в настоящее время уже располагает широким набором регулирующих рычагов, включающих права на промысел (квоты, разрешения, лицензии) и ограничения: выходов в море, времени промысла, возможностей использования тех или иных орудий и методов лова, уровня промысловых усилий и т. д. Каждый из перечисленных рычагов имеет свои преимущества и недостатки, поэтому предпочтение того или иного из них вряд ли обеспечит необходимую надежность контроля сохранности ресурсов. Всегда могут возникнуть ситуации, при которых никакой из рычагов в отдельности не будет гарантировать устойчивость промысла. Поэтому и необходим портфель адаптивных инструментов управления, взаимно усиливающих надежность каждого регулирующего рычага.

При отдаче предпочтений тому или иному рычагу управления принимаются во внимание:

- биологические и экосистемные аспекты;

- общественные и социальные цели рыболовства;

- уровень неопределенности, риска и сложность контроля рыболовства в данной промысловой зоне;

- предсказуемость последствий от использования различных рычагов управления.

К примеру, в условиях роста ресурсных ограничений система регулирования промыслов на основе ОДУ и установления квот вылова по судам, орудиям лова и группам рыбаков (разумеется, если рассматривать квоты вне контекста аукционной торговли) заслуженно признана наиболее здравой природоохранной мерой. Однако, как известно, даже она не обладает достаточной гибкостью с точки зрения устойчивости запасов, поскольку ОДУ-квоты устанавливаются на год, а в течение промыслового сезона часто возникают срочные потребности сокращения промысловой нагрузки. Вместе с тем рыбаки, получив квоты, связаны рыночными обязательствами на год и, естественного, будут всеми силами сопротивляться попыткам управленцев внести изменения в ход промысла.

К тому же при видимой простоте управления с применением системы ОДУ-квоты в ней существуют серьезные изъяны, поскольку ОДУ устанавливаются с большими погрешностями из-за недостаточности научных знаний. В придачу к этому действующие учет и отчетность на промысле, данные которых используются для повышения достоверности ОДУ, отражают только часть улова и часть доходов, поскольку не контролируются выбросы, а также нелегальный промысел, что усиливает погрешности от пробелов в знаниях. Поэтому для повышения надежности системы ОДУ-квоты наряду с нею должны использоваться и другие инструменты из портфеля управления.

Следует учитывать, что адаптивность управления - это не только усиление возможностей контроля промысла, но и способность к быстрому управленческому маневру при непредвиденных обстоятельствах.

Для того чтобы не только экологические, но и социально-экономические цели устойчивости не были поставлены под угрозу, в системе управления промыслом наряду с механизмом быстрого реагирования должны действовать нормы по защите рыбаков от потерь в силу непредвиденных обстоятельств, т. е. функционировать отлаженная система страхования повышенного риска.

Институты саморегулирования направлены на повышение гибкости управления рыболовством. Только они способны оперативно вносить коррективы в тактику промысла сообразно возникшей ситуации, поскольку управленческие функции в данном случае возложены на тех, кто знает, как грамотно вести промысел в конкретных условиях. Необходимость введения институтов саморегулирования (соуправления) обусловлена тем, что сами по себе адаптивные механизмы управления не способны противостоять мощным экономическим стимулам, которые могут войти в противоречие с социальными и экологическими целями. В частности, при контроле промысловых усилий всегда найдутся лазейки обойти его, к примеру, увеличив число неконтролируемых выходов в море, а при управлении на основе квот нетрудно выловить рыбы больше, чем позволяет полученная квота, или максимизировать ценность квот, выбрасывая за борт прилов. Кроме того, контроль поведения судов на промысле требует использования сложных и дорогостоящих средств, типа спутникового наблюдения. К тому же невозможно эффективно и оперативно регулировать весь морской промысел из единого и слишком забюрокраченного центра. В этих условиях само рыбацкое сообщество способно осуществлять контроль более эффективными способами, если государство, продемонстрировавшее полную несостоятельность в наведении порядка в рыболовстве, доверит это самим рыбакам.

Как полагают американские исследователи С. Фольке и Ф. Беркес (Folke & Berkes, 1998), ключевыми аргументами в пользу создания институтов саморегулирования (в дополнение к тем, что были сформулированы в разделе 6.2) являются:

- наличие у рыбацких сообществ "социальной памяти" и традиционных экологических знаний;

- возможность придания гибкости управлению пользованием биоресурсами благодаря возможности: (1) быстрого реагирования рыбаков даже на незначительные воздействия на морские экосистемы, что позволяет избежать накопления вреда до опасного уровня и предотвратить экологическую катастрофу; (2) быстрого введения адекватных мер по охране запасов; (3) поощрения занятия иной, нежели рыбохозяйственной, деятельностью и содействия поиску иных источников средств существования.

Системы текущего и долгосрочного планирования также являются обязательными атрибутами разумного управления, т. к. не только концептульно определяют путь к устойчивому рыболовству по этапам перспективы, но и придают гибкость системе управления посредством ежегодного внесения коррективов в долгосрочные планы. Многие исследователи причин системного кризиса рыбного хозяйства справедливо полагают, что решительный поворот к стабилизации возможен только при наличии у государства всеохватывающей долговременной политики, реализуемой через системы среднесрочного и текущего планирования (Войтоловский, 2005; Войтоловский и др., 2003; Кокорев, 2004, 2005; Корзун, 2004; Реализация…, 2005; Титова, 2003г, 2004; Шпаченков, 2004 и др.).

Механизм планирования способствует более здравому пониманию целей рыболовства с позиций обеспечения устойчивости всех его подсистем. К примеру, без соответствующих балансовых расчетов и элементов планирования вряд ли возможно произвести сокращение промысловых мощностей при оптимизации использования ограниченных финансовых средств, поскольку механизм уменьшения промысловых нагрузок имеет несколько альтернатив: выкуп излишних промысловых судов, ограничение входов на промысел (лицензионные ограничения) или уменьшение индивидуальных квот.

Вместе с тем при планировании чрезвычайно важно реализовать новые подходы к измерению экономической эффективности крупного индустриального промысла и малого (прибрежного) рыболовства. Вряд ли правомерно сравнивать их по критериям прибыльности и рентабельности. Поскольку, как уже отмечалось (раздел 5.3.1), если для первого критерии эффективности, действительно, связаны с максимизацией прибыли, то для второго - с максимизацией занятости, решением социальных проблем, ресурсосбережением, уменьшением возможности перелова и устойчивостью прибрежной экономики при гораздо меньших доходах и рентабельности.

Системы обеспечения социальных потребностей и диверсификации средств существования неразрывно связаны с планированием и также призваны повышать устойчивость рыболовства. Наивно полагать, что самые совершенные приемы управления способны решить эту задачу, если рыбаки и занятые в рыбохозяйственном комплексе не будут уверены в сохранении источников существования в случаях сокращения запасов, введения запретов на промысел и иных непредвиденных ограничений промысла, возникших не по их вине. Потребность в так называемом "профессиональном плюрализме" обусловлена самой спецификой рыболовства, вынуждающей рыбаков простаивать во время сезонных запретов промысла. Поэтому на государстве лежит обязанность содействовать созданию альтернативных видов деятельности в местах компактного проживания рыбаков (типа занятия аквакультурой, услугами экологическому туризму, сельскохозяйственной деятельностью и т. п.).

Разумеется, решение проблемы нехватки средств к существованию в условиях кризиса экономики непросто. Очевидно, на первом этапе следует идти по пути расширения возможности занятости внутри системы рыболовства, поощряя многовидовый промысел и переработку рыбы на берегу. Это чрезвычайно важная мера для повышения устойчивости рыболовства, поскольку имеет не только большой социальный, но и экологический эффект. Для обеспечения ее неоценимую услугу и может оказать резервный (стабилизационный) рыбохозяйственный фонд, о котором речь шла выше.

И, наконец, использование в системе принятия управленческих решений всех источников знаний, включая традиционные знания рыбаков, в дополнение к введению институтов саморегулирования также призвано повысить гибкость системы управления рыболовством.

До настоящего времени эти знания, как правило, находятся вне стандартного аппарата принятия научно обоснованных управленческих решений. Вместе с тем они включают мудрость, накопленную рыбаками и прибрежными сообществами за многие века, благодаря их постоянному общению с окружающей средой. Но наряду с "исторической копилкой" знания рыбаков включают и недавно приобретенный опыт.

Вне всякого сомнения именно рыбаки могут дополнить научную информацию о размещении рыбы во времени и пространстве в течение текущего года. И хотя эти знания не позволяют произвести всестороннюю оценку состояния запасов, тем не менее они могут оказаться весьма ценными и для ученых, и для управленцев (Berkes, 1999). Однако представляется, знания рыбаков могут быть оптимально востребованы только при наличии системы саморегулирования рыбных промыслов.

Обсужденные выше признаки разумного управления рыболовством в целях обеспечения перехода к устойчивому развитию актуальны для всех стран мира. Что касается России, то в дополнение к названным признакам устойчивости следует добавить еще один - устранение питательной почвы для коррупции, которая пронизала все уровни распределения биоресурсов. Можно сказать, что общенациональные ресурсы стали разменной картой как у "удельных князей", давно прибравших к рукам и флот, и ресурсы у морских побережий, так и у не в меру расплодившихся контрольных служб и ведомств, участвующих в принятии управленческих решений по распределению общенациональных биоресурсов, но не несущих никакой ответственности за ущерб, причиняемый обществу и отрасли своей алчностью и некомпетентностью.

В последнее время во властных структурах появились благие намерения содействовать восстановлению прибрежного рыболовства. Однако реализовать данные намерения будет чрезвычайно сложно, поскольку для этого необходимо сломить сопротивление коррумпированных структур, которые, по данным ФПС РФ, контролируют прибрежный промысел. Ни для кого не секрет, что сегодня широко практикуется перегруз с больших (контролируемых таможней и "с неба") судов на суда прибрежного флота, имеющие льготы и не проходящие таможенный досмотр, да к тому же (в силу малых размеров) зачастую не оснащенные аппаратурой спутникового слежения (Корзун, 2004).