Рамочный федеральный закон "О рыболовстве и охране водных биоресурсов" (принят в 2004 г.), которого так долго ждали рыбаки, не устранил многих проблем, препятствующих переходу к устойчивому рыболовству. Тому есть, по крайней мере, три причины. Одна из них - трудность достижения приемлемого консенсуса среди множества заинтересованных сторон и групповых интересов (включая и корыстные интересы), которые возникают в сфере использования, контроля и сохранения водных биоресурсов. Вторая заключается в том, что закон закрепил сложившееся положение вещей как в отрасли, так и в экономике в целом, которые в совокупности не позволяют рыболовству выйти из кризисного состояния. Третья причина отражает тот факт, что в структурах власти поддержка идей устойчивого развития больше носит форму политического манифеста, чем обязанность следовать принципам, закрепленным в международных документах, поддержанных Россией. В частности, в законе не нашла отражение одна из важнейших функций государства в обеспечении предосторожного рыболовства - поддержание баланса между промысловыми мощностями и запасами биоресурсов.

В новом законе не прописаны принципы саморегулирования промысла, отсутствуют нормы, повышающие социальный статус и геополитическое значение рыбной отрасли. Ни слова не говорится о создании системы, способной со временем внести коррективы в налоговую и бюджетно-финансовую политику с учетом специфики отрасли. В данном случае отражение должна найти не столько сама налоговая политика, поскольку ее определяет законодательство иной области, сколько обязательность формирования органами государственного управления пользованием биоресурсами системы информационной поддержки возможности перенесения налогового бремени на рентные платежи и перехода к устойчивому рыболовству.

Для обеспечения названных задач новый закон должен был ответить на следующие вопросы:

- Какими должны быть налоги у рыбаков, чтобы не исчезли рыбные промыслы, а вместе с ними не распалась и прочая рыбохозяйственная инфраструктура?

- Как обеспечить на промысле баланс интересов частного предпринимательства, ориентированного на максимизацию своих доходов за счет приватизации промысловой ренты, и общества, заинтересованного в получении дешевой рыбы и росте налоговых сборов от рыболовства?

- Что следует сделать для того, чтобы рыбаку одинаково выгодно было ловить и осетровых, и кильку, и краба, и сайру и т. д., если в них есть общественная потребность?

- Как уменьшить промысловые нагрузки у собственных берегов, максимально снизить объемы выброса в море нежелательного прилова и уровень браконьерства, а также развернуть российский промысловый флот к чужим берегам и в открытые зоны Мирового океана?

- Как восстановить прибрежное рыболовство, увеличить объемы береговой переработки рыбы-сырца, обеспечить рост добавленной стоимости и налоговых поступлений от рыбопродукции?

- Как вернуть рыбопродукты на внутренний рынок по доступным для массового потребителя ценам?

- Как уменьшить почву для конфликтов в рыбацкой среде при распределении квот биоресурсов?

- Как объективизировать расчеты по оценке вреда, причиняемого водным экосистемам антропогенной деятельностью, и где взять финансовые средства для их восстановления?

- Как обеспечить баланс частных и общественных интересов на рыбных промыслах?

В новом законе отсутствуют нормы, позволяющие государству выполнять функции, связанные со стоимостной оценкой налогооблагаемого потенциала используемых биоресурсов на объективной и прозрачной основе. Речь идет о государственном рыбохозяйственном кадастре, едином фонде рыбохозяйственных водоемов, единой государственной системе учета и социально-экономической оценке рыбопромысловых угодий, т. е. о нормах, способствующих формированию объективных стартовых ставок платы за водные биоресурсы.

Отсутствие перечисленных статей выглядит более чем странным, поскольку статьи о кадастрах есть во всех принятых ранее природноресурсных законах (о недрах, о животном мире, лесном законодательстве и т. д.). Нельзя обойти молчанием и то обстоятельство, что в мире растет осознание необходимости введения национальных счетов для денежной оценки природных ресурсов как главных национальных активов. Поэтому действенность закона о рыболовстве только повысится, если он будет в большей степени учитывать рыночные реалии и адекватно отвечать на вызовы времени.

Кроме того, закон не дает ответа и на другие не менее злободневные вопросы, решение которых позволит кардинально изменить ситуацию, сложившуюся на рыбных промыслах. В частности, в нем не нашли отражения следующие важные вопросы и положения:

- Четкое определение прав собственности на водные биоресурсы, включая правовой статус рыбных квот, права коллективной собственности на биоресурсы, а также права коллективного управления и пользования ресурсами.

- Принципы устойчивого рыболовства, включая финансовый механизм поддержания стабильности на рыбных промыслах.

- Принципы выравнивания экономических условий рыболовства в разных районах промысла.

- Система информационной поддержки принятия объективных решений при управлении рыболовством, включая учет и социально-экономическую оценку водных биоресурсов.

- Повышение роли государства в регулировании рыболовства, выражающееся в: создании системы ежегодных переговоров всех заинтересованных сторон по вопросам поставки рыбы-сырца в регионы страны; использовании минимальных закупочных цен на рыбу-сырец, закрепляемых на государственном уровне; введении единого порядка регистрации всей выловленной рыбы на берегу; установлении государственной монополии внешней торговли рыбой и рыбопродуктами и т. д.

- Возможность и принципы перехода к саморегулированию и соуправлению на рыбных промыслах.

- Социальные гарантии обеспечения рыбой и рыбопродуктами населения России по-медицински обоснованным нормам.

- Экономические санкции, направленные на сокращение посреднических цепочек при реализации рыбы-сырца и рыбопродуктов.

- Порядок обработки судов в собственных портах и совершенствование (разбюрокрачивание) системы контроля, направленные на значительное сокращение времени пребывания судов в портах.

- Меры по стимулированию сокращения прилова нецелевых объектов промысла и выбросов в море.

- Снижение (оптимизация) мощности промыслового флота у российских берегов.

- Поддержка малого рыболовства, защита интересов прибрежных регионов и рыбацких поселений.

- Регламентация рекреационного рыболовства.

- Правовая защита экипажей промысловых судов от произвола судовладельцев.

- Механизм исключения поборов контрольных служб в портах и закрепление мер ответственности за противоправные сделки (более строгих для органов государственного управления, чем они прописаны в законе).

В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законопроект о прибрежном рыболовстве. Хотелось бы верить, что в нем, не в пример рамочному закону, будут более четко прописаны меры для решения социальных проблем, серьезно обострившихся в ходе реформ.

Для этого особое внимание должно быть обращено на закрепление экономического механизма обеспечения социальной защиты рыбацких сообществ. Ключевым моментом в решении этой проблемы является создание внутриотраслевого фонда социально-экономического развития и обоснование источников его формирования.

Однако возникают большие опасения, что и закон о прибрежке, как и закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", не затронет многие важные вопросы. Поскольку ответы на них напрямую или косвенно связаны с правильным решением проблемы рентных отношений в рыболовстве и реформой налоговой системы, которым органы государственного управления отраслью не придают должного значения.

Вместе с тем наиболее действенной мерой для устранения отмеченных законодательных изъянов может быть разработка и принятие следующих федеральных законов:

- О повышении устойчивости рыболовства (или рыбохозяйственного комплекса).

- О социальном статусе рыболовства (рыбохозяйственного комплекса).

- О налоговой реформе в рыболовстве. Этот закон должен не только свести все налоги на рыбных промыслах к рентным платежам за биоресурсы, но и предусмотреть создание за счет этих платежей фонда стабилизации рыбохозяйственного комплекса, а также определить формы государственной поддержки рыбохозяйственной деятельности.